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保密法律责任体系初探
来源: 房管局
2017-07-21
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汪鸿兴
保密法律责任体系的涵义及其分类
保密法律责任体系是指以宪法、刑法、保密法、公务员法以及保密法实施条例、行政机关公务员处分条例等法律法规为基础,涵盖违反保密法律法规行为的刑事法律责任、行政法律责任、违宪法律责任以及其他法律责任,辅以党纪责任的有机统一的责任追究体系。根据保密违法行为的性质,可以把保密法律责任分为刑事法律责任、行政法律责任、违宪责任和其他法律责任。
(一)刑事法律责任
刑法用8个条文10类罪名确定了我国打击泄密犯罪行为的范围,即第109条、111条、113条、282条、287条、398条、431条、432条分别规定了叛逃罪,为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密罪,非法获取国家秘密罪,非法持有国家绝密、机密文件、资料、物品罪,故意泄露国家秘密罪,过失泄露国家秘密罪,非法获取军事秘密罪,为境外窃取、刺探、收买、非法提供军事秘密罪,故意泄露军事秘密罪,过失泄露军事秘密罪。其中,有2类规定了死刑和无期徒刑,即为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密罪和为境外窃取、刺探、收买、非法提供军事秘密罪;有4类(除上述两类外)可以判处5年以上有期徒刑,即叛逃罪、故意泄露军事秘密罪、过失泄露军事秘密罪、非法提供军事秘密罪,而非法获取军事秘密罪还可以判处10年以上有期徒刑;可以判处3年以上有期徒刑的有3类,即故意泄露国家秘密罪、过失泄露国家秘密罪和非法获取国家秘密罪;可以判处3年以下有期徒刑的有1类,即非法持有国家绝密、机密文件、资料、物品罪。
(二)行政法律责任
保密行政法律责任是指行政主体或行政相对方由于违反保密法律法规或不履行保密法律义务而依法承担的法律后果。行政处分是保密行政法律责任的主要承担方式,具体包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等6类。其他行政法律责任还有行政处罚,如保密法第50条规定,出现互联网及其他公共信息网络运营商、服务商不配合司法机关调查等情况,致使涉密信息继续扩散的,公安、国家安全机关和信息产业主管部门可以依法对运营商、服务商给予行政处罚。
保密法第48条特别规定了应予以处分的12种严重违规行为,改过去的“结果论”为“行为论”,体现出“重典治乱”的立法思想,即不论是否产生泄密实际危害后果,只要发生列举的12种严重违规行为之一,不够刑事处罚的,都将追究其行政法律责任。保密法第49条规定,对发生重大泄密案件的直接负责的主管人员和直接责任人员都要予以处分;对应当定密的事项不定密致使国家秘密失去保护并造成泄密的,或者对不应当定密的事项定密,严重影响信息资源合理利用而造成较大负面影响的,要给予责任人员处分。
保密行政法律责任的法律依据主要有4 类: 第一类为法律,如保密法(第五章)、公务员法(第12、53、81、95条)、国家安全法(第19、20、28、29条) 、国家审计法( 第1 4 条)等;第二类为法规,如保密法实施条例(第四章)、行政机关公务员处分条例(第26条)等;第三类为中央国家机关、各部门制定的规章制度,如新闻出版保密规定(第16条)、科学技术保密规定(第23、26条)等;第四类为地方法规,如北京市实施《保密法》若干规定(第12条)。
(三)违宪法律责任
违宪责任是指由于有关国家机关制定的某种法律和法规、规章,或有关国家机关、社会组织或公民从事了与宪法规定相抵触的活动而产生的法律责任。宪法第53条规定,中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律,保守国家秘密。从而明确了保密是每个公民的义务, 是宪法义务。不过,由于我国没有宪法法院且未建立完善的违宪审查制度,对有违宪行为的个人追究违宪法律责任,一般还要依据其他部门法。
(四)其他法律责任
保密法第48、49条均规定,违反该条内容,但“不适用处分的人员,由保密行政管理部门督促其主管部门予以处理”。这些“不适用处分的人员”主要指不属于组织人事和监察机关规定的可以给予处分范围的人员,一旦这些人员出现严重违规,或为重大泄密案件的直接主管人员和直接责任人员,由保密行政管理部门督促其所在机关、单位根据内部管理规定,或者合同约定的条款,给予教育、训诫、经济处罚和解除劳动关系等不同形式的处理。
保密法律责任的有机补充——党纪责任
保密工作是党和国家历来都十分重视的一项重要工作,“保守党的秘密”是每位共产党员在入党誓言中的庄严承诺。所以,违反保密规定的行为也是违反党的保密纪律的行为。《中国共产党纪律处分条例》(以下简称纪律处分条例)第138条规定:丢失秘密文件资料或泄露党和国家秘密,根据情节,可以给予警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看处分或给予开除党籍处分。对发生重大失泄密事件的主要领导,根据情节,应给予相应党纪处分。据此,在追究有关责任人员保密法律责任时,如果责任人员是共产党员,依据该条规定,还要同时对其做出党纪处理,追究其相应的党纪责任。
对已追究刑事法律责任、行政法律责任或其他法律责任的,还要同时追究党纪责任。纪律处分条例在第33条规定:党员依法受到刑事追究的,党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定和决定及其认定的事实、性质和情节,给予党纪处分。党员依法受到行政处罚、行政处分,应当追究党纪责任的,党组织可以根据生效的行政处罚、行政处分决定认定的事实、性质和情节,经核实后给予党纪处分。党员违反国家法律、法规、企事业单位或者其他社会组织的规章制度受到其他纪律处分,应当追究党纪责任的,党组织在对有关方面认定的事实、性质和情节进行核实后,给予党纪处分。
依照纪律处分条例第30、31条规定,对追究保密刑事责任的3类严重违法犯罪党员,还要给予开除党籍处分:(1)因故意犯罪被依法判刑法规定的主刑(含宣告缓刑)的;(2)单处或者附加剥夺政治权利的;(3)因过失犯罪,被依法判处3年以上(不含3年)有期徒刑的。此外,因过失犯罪被判处3年以下(含3年)有期徒刑或者被判处管制、拘役的,一般应开除党籍;依法被劳动教养的,应开除党籍。
受到党纪责任追究的,如需给予行政处分或者其他纪律处分的,依照纪律处分条例第32条规定,作出或者批准作出处理决定的党组织应当向有关机关或者组织提出建议;涉嫌犯罪的,应当移送司法机关。
保密法律责任追究工作中存在的问题
(一)责任追究缺乏操作性强的依据和标准
一是现有的关于保密法律责任的规定比较原则,面对日益复杂多样的违反保密法律法规行为,处理时缺乏一个系统、明确、规范、操作性强的处理规定。二是没有统一的、具有可操作性的处理标准,对相同情节的违反保密法律法规行为,处理时容易出现畸轻畸重。三是违反保密法律法规行为多属过失,一些机关、单位借口无据可依,处理时往往避重就轻。
(二)“严重违规行为”的界定和处理不好把握
在实践中,保密法第48条所列举的12种禁止行为难以取证、认定。如所列禁止行为第五项“非法复制、记录、存储国家秘密的”,由于涉密工作岗位变动情况大量存在,好多人都有搜集、占有资料的习惯,极有可能出现“非法复制、记录、存储国家秘密”的行为,但这种行为很难取证,对其进行处理难度较大。
(三)行政法律责任与刑事法律责任衔接不力
在泄密案件的移送方面,司法机关对刑事办案中应追究党纪和政纪责任的案件,相当一部分没有移送保密行政管理部门;有的应追究刑事责任的泄密案件,纪检、监察机关和保密行政管理部门也没有及时移送司法机关。究其原因:一是可能由于泄密案件的查处本身比较敏感,司法机关同纪检监察、保密行政管理部门相互之间的信息沟通不畅;二是由于各机关各自有独立的办案流程、规范和系统,相互之间对于追究行政与刑事责任的衔接方面还缺乏有效、有力的配合机制,缺少牵头部门的组织协调。
(四)党纪责任与政纪责任同时追究问题
目前,在保密行政管理部门的指导和督促下,大多数机关、单位都能对泄密责任人员做到党纪责任与行政责任同时追究,但是还有个别地区、个别单位在人员处理时,不能做到同时追究党纪责任和政纪责任。
(五)企事业单位工作人员责任追究问题
大多数企事业单位,尤其是科研机构,不具有行政职能,其工作人员不参照公务员管理,对其违反保密规定行为进行处理时,大多是进行经济处罚,或进行批评教育,或调离工作岗位,处理尺度不一,缺乏有效的惩戒手段。
(六)定密不当责任追究问题
实践中,乱定密、乱标密的现象严重,应当定密而不定密的情况也大量存在,但对其认定和处理必须以造成严重后果为必要条件,而什么是“严重后果”实践中难以把握,不好界定。
建立和完善保密法律责任体系的建议
(一)条件成熟的法规、规章应尽快出台如保密法实施条例、违反保密法律法规行为处分规定等法规规章,是保证保密法实施的重要配套制度,是完善保密法律责任体系的基础和依据,建议在充分调研论证基础上,尽快出台。
(二)一些亟须制定,但条件还不成熟的规章制度,要加强调研如泄密案件查处工作规则、查处泄密案件协调配合办法等,要加强调研,尽快列入保密立法工作规划;对新情况、新问题,如保密法48、49条的贯彻落实要加强研究,在统一办案规范和统一处理标准上,要加强论证,时机成熟时,要抓紧制定制度或建立机制。
(三)保密行政管理部门要加强与各部门的协调配合保密行政管理部门要在泄密案件调查和保密法律责任追究工作中,积极协调纪检监察机关和公安、安全、检察、审判机关,建立起联席会议制度,加强协调配合,加强案件移送,加强保密法律责任追究信息的沟通与反馈。
(四)加强执法理念教育,提高执法水平新修订的保密法规定了有新时期特色的内容,尤其在责任追究方面有了重大变化。要加强对执法人员尤其地方执法人员的培训和指导,探索加强责任追究的“判例”研究,汇总和剖析典型案例,统一执法标准,提高执法水平,在保密法律责任追究上切实做到有法必依、执法必严、违法必究。
法律社会学的研究表明,法律的权威或威慑力并不是由处罚的严厉程度所决定,而是由处罚的必然性所决定。换言之,只要保密法律责任体系尽快建立并完善,责任追究执法行为实现规范化,使人们感到保密违法行为必然被追究法律责任,保密法律法规的权威就足以彰显。


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